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和静钧使领馆安全保障应走多元化道路

发布时间:2019-07-16 22:32:12

和静钧:使领馆安全保障应走多元化道路

关于使领馆的安全保护这一话题,随着美国近日发生的中国驻旧金山总领事馆被人恶意纵火焚烧事件,又一次成为国人热议和关注的问题。就在驻旧金山总领事馆事件前三个月的去年9月30日,一发炮弹落在中国驻叙利亚大使馆内,造成一名外籍雇员受伤,馆舍轻微受损。

理论上说,保障使领馆安全是驻在国的,即便两国处于敌对甚至交战状态。使领馆代表派遣国的主权尊严,不容侵犯。根据《维也纳外交关系公约》第二十二条及《维也纳领事关系公约》第三十一条,使馆、领馆享有高度特权与豁免。具体内容包括:(1)不受侵犯原则;(2)接受国官员不能随意进入原则;(3)接受国负有保护使领馆免受外来侵入或伤害之义务。我们有理由把使领馆被冲击、破坏,并进而威胁到外交人员人身安全之事件,视为接受国没有切实履行维也纳公约义务之举。

然而,理论上的维也纳公约保护义务,与现实中的安全保障措施是不一样的。现实中,驻在国那怕是没有向使领馆派驻警察,也不意味着直接违反了维也纳公约,因为它依然有所在城市总体治安状态及财政能力等免责抗辩。2013年12月,日本两名外交官遇害,日本请求接管了巴格达安全的美军派出坦克驻扎在日本驻伊拉克大使馆周围,被美方拒绝。日本随后自己派出安保人员。而在此次旧金山事件中,由于旧金山市及加州长期面临政府债务危机,政府已经把能省的钱都省完了,领事馆的安保开支肯定也受影响,甚至没有派出一名安保人员24小时值守。由此看出,当使领馆面临安全风险或发生袭击事件,派遣国一味要求驻在国确保安全,几乎是没有长效作用的,因为驻在国可能会提供临时的或紧急的短期特别保护,就如驻旧金山总领事馆被袭后,美方提供了为期一周的24小时多名安保人员驻守的保护,这一措施在事件趋缓后就会解除。

现实中,任何一个国家都不可能对境内所有使领馆进行平等保护,一些国家的大使馆及领事馆会被特别关照。举例而言,美国经过安全评估,认为以色列的使领馆安全风险最大,就给予了最高级别的安全保护,而美国认为中国没有明显的敌人与直接的风险,并不认为中国应处于与以色列使领馆同等的保护级别。同理,世界上很多国家认为美国树敌太多,都对美国使领馆给予较高的安全保障。

然而,中国虽没有处于安全高风险级别,但中国正处在从零风险向高风险的转型路上,主要原因是中国内部矛盾外溢的国际化程度日增,中国从地区大国向世界强国转变尚未完全成型,中国卷入全球区域冲突的程度从初级向高级转化也没有完全完成,中国参与全球治理的程度从一般参与到深度参与的转型也还在慢慢推进,中国与其他国家的利益关系也趋复杂化。这些转型进程,反映到驻外使领馆安全保障方面,会出现安全风险与安保措施错位的现象,即风险不确定性往往跑在安保措施力度前面。

所以,这种转型期特有的错位现象,我们应该采取多元化措施来缓解风险压力,首要的就是分类管理不同来源的风险。

简而言之,即针对来自国际恐怖主义的风险,中国应加强国际情报合作,及时预警与防范。国际恐怖主义偏爱影响力大的目标,中国使领馆无疑越来越符合他们的胃口。而来自境内外三股势力之风险,则在加强管控的基础上,应主动打击。来自驻在国的公民或外籍居民的极端民族主义之风险,则在向驻在国相关部门施加压力之外,应尽量敦促警方破案,捉拿作案者。假如驻在国处于战乱状况,则在尽量要求当地政府确保使领馆安全之外,派驻自己的军警也可作为一个选项。对于像美国这样政府闹饥荒的国家,使领馆可在自我安全评估的情况下,付费延请当地安保公司。早在数年前,笔者就曾呼吁过中国应输出像美国黑水公司一样的国际商业安保公司,它们完全可以在使领馆面临各类风险时大显身手。

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